Commune

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Les communes sont les collectivités publics les plus proches des citoyens. En effet, les communes représentent le plus bas échelon de notre organisation politique. Au 1er janvier 2022, on dénombrait 2’148 communes suisses[1], un chiffre qui ne fait que diminuer à la suite des différentes fusions de communes.

Origine et fondement

L'existence des communes précèdent celles des cantons et de la Confédération. Ce sont des cellules fondamentales de notre démocratie semi-directe. Par exemple la création de la ville de Fribourg remonte au XII siècle[2].

Un spécialiste du droit public attribue ainsi la personnalité morale aux communes, comme une entreprise, bien qu’aucune base légale, ni cantonale ni fédérale, ne le mentionne explicitement. Les conséquences qui en découlent sont les suivantes : « Elle bénéficie [ndlr : la commune] donc, de plein droit, d’une existence propre et des droits de recours attachés à la personnalité juridique.[3] »

Dans le même temps, les communes sont aussi des corporations de droit public (au sens de l’art. 52 al. 2 CC) qui constituent un élément de décentralisation10 administrative et politique[4] qui exercent un pouvoir de puissance publique sur une population et un territoire donné, et dont l’existence et les compétences dépendent des cantons[5]. Leur autonomie est reconnue dans la Constitution fédérale et protégée par l’art. 50 Cst.15 mais les compétences et les contours de l’autonomie communale sont réglées par les cantons (par la constitution cantonale et les lois cantonales), en faisant ainsi des institutions « exclusivement de droit cantonal »[6]. MALINVERNI/HOTTELIER/HERTIG RANDALL/FLÜCKIGER ajoutent cependant qu’elles ne sont pas soumises au principe de spécialité et que par conséquent, elles possèdent une compétence résiduelle générale qui leur permet d’entreprendre des activités par elles-mêmes[7].

Surveillance

Les communes sont aussi soumises à la surveillance de leur canton respectif[8] faisant d’elles des collectivités publiques subordonnées[9].

Forme juridique

Les communes peuvent prendre plusieurs formes[10]

Commune politique

Elles regroupent tous les citoyens qui y exercent leurs droits politiques[11]. En somme, le commune politique est la structure actuelle connue et reconnue de tous. Elle s'identifie comme ayant une structure, soit un exécutif, un législatif et un corps électoral.

Commune bourgeoise

Elles regroupent les personnes ayant le droit de cité de la commune[12] (Elles n’existent pas à GE, VD et NE). Elles regroupent donc les "bourgeois" et les "bourgeoises". Par le passé, notamment sur les questions de pâturages et d'agriculture, les bourgeois jouissaient de droits particuliers ou de réductions d'impôts.

Dans le canton du Jura, la bourgeoisie de Boécourt est une exemple connu de commune bourgeoise[13].

Commune municipale

La commune municipale se caractérise par le fait qu'elle est l'entité de base de la construction institutionnelle de la Suisse. En tant que telle, elle exerce toutes les tâches régaliennes qui lui sont déférées par les lois cantonales et fédérales ou celles qu'elle s'est auto-attribuées par des règlements communaux. En somme, la commune municipale est l'incarnation de la commune politique

Ainsi, elle dispose d'une capacité propre, l'autonomie communale, qui lui permet de régler son organisation interne (exécutif, législatif et corps électoral), ses compétences, de s'auto-gérer et de s'attribuer des tâches à elle-même par le truchement de règlements communaux. A ce titre, le règlement communal d'administration et/ou d'organisation peut être assimilé à une constitution communale. Ce règlement d'administration et d'organisation est le fondement de l'ensemble du droit communal.

Dans le Jura, la ville de Delémont est une commune municipale[14].

Mixte

La commune mixte est la commune qui regroupe sous la même bannière, sa forme municipale et sa forme bourgeoise. En définitive, il s'agit d'un regroupement de deux types de communes qui n'en fait plus qu'une et qui est gérée de manière uniforme, en règle général par l'exécutif de la commune municipale. En revanche, dans la plupart de ces commune mixte, les biens (terrains dans la plupart des cas) de la commune municipale et ceux de la commune bourgeoises sont encore séparés au registre foncier.

Dans le canton du Jura, la commune des Genevez est un exemple de commune mixte[15].

Syndicat de commune

Le syndicat de commune est un regroupement de commune concernant une tâche commune. Dans le district des Franches-Montagnes dans le canton du Jura, l'ensemble des communes sont regroupées au sein du SCFM (syndicat des communes des Franches-Montagnes) dont le but est principalement la mise en commun des forces du district. Un autre exemple existant toujours dans ce district est le snydicat de communes GLM (Les Genevez-Lajoux-Montfaucon) ayant pour but commun l'exploitation des terres agricoles et des exploitations (qui sont la propriété du syndicat). Historiquement, le syndicat GLM est né du rachat à la Confédération des terres qui auraient fait partie de la place d'arme des Franches-Montagnes si celle-ci s'était faite. Après plusieurs années d'opposition et de lutte par les habitants des Franches-Montagnes, la Confédération a abandonnée le projet à condition que les terres soient rachetées par les trois communes, qui se sont donc fédérées en le syndicat de commune GLM.

Commune ecclésiastique

Quantité de commune

Nombre de communes en 2022[16]
Région linguistique Quantité
Communes germanophones : 1'402
Communes francophones : 623
Communes italophones : 123
Totalité en Suisse 2148

Sommaire des listes des communes par cantons.

Organisation

La commune a une organisation, qui, comme pour le canton et la Confédération, doit respecter la séparation des pouvoirs[17].

Exécutif

Elle se compose donc d’un exécutif, qui dispose de pouvoirs de puissance publique[18] et qui est souvent élu par le peuple[19], aussi appelé conseil communal, conseil municipal, municipalité, conseil administratif, Gemeinderat, Gemeindevorstand, Vorsteherschaft ou encore Municipio. Les différents dicastères ou département, tels que les finances, l’aménagement du territoire, les affaires sociales ou les travaux publics, sont répartis entre les différents membres, sous la présidence du chef de l'exécutif (pour le Jura ; aussi appelé Syndic, Président de commune, Gemeindepräsident, Gemeindeammann, sindaco). Cet organe peut être composé de 3[20] à 11[21] membres pour les cantons les plus « permissifs » et il peut adopter des ordonnances[22]. Une administration communale, qui effectue les tâches administratives, est sous la houlette du pouvoir exécutif[23], comme pour un canton.

Législatif

Les communes possèdent un organe législatif qui peut soit être composé de tous les citoyens dans un modèle d’organisation bipartite[24] (pour les petites communes ; voir infra) ou être organisé en « parlement communal » selon un modèle tripartite (conseil général au Jura) dont les compétences sont définies aussi bien dans le droit cantonal que dans le règlement communal d’organisation[25]. Néanmoins, l’organe suprême de la commune reste toujours le corps électoral[26].

Droit communal

Il y a deux types de législation communales :

  • les règlements sur l’organisation de la commune, les règlements, avec des règles générales et abstraites, sur toutes les autres compétences communale
  • législation communale (aménagement du territoire, déchets, taxes, eaux et épurations, finances, etc.)

Ensemble, ces deux catégories forment le noyau dur du droit communal.

Compétences communales

Les communes jouissent d'une certaine autonomie mais leurs compétences sont définies par le droit fédéral et le droit de leur canton. Elles se retrouvent parfois à n'être qu'un simple exécutant du droit supérieur.

Drapeaux : Cantonal, communal et national

Le droit communal est régi de plusieurs manières selon la doctrine[27] récente à savoir :

  • Compétences d'auto-détermination (ou propres)
  • Compétences déléguées
  • Compétences cadres

Compétences d'auto-détermination (ou propres)

Les compétences propres, sont les compétences que les communes exercent elles-mêmes en vertu du pouvoir d’auto-administration qui leur est laissée.

Compétences déléguées

Les compétences déléguées sont les compétences communales, dont les communes sont responsables de l’application ou de la création, attribuées directement par la législation cantonale ou la législation fédérale. Ce sont donc des compétences explicitement attribuées dont les communes ont la charge de la mettre en application. La différenciation entre les types de compétences, particulièrement entre les compétences déléguées et cadres, reste une tâche ardue, parfois difficile à saisir dans ses nuances.

Compétences cadres

Les compétences cadres sont les compétences communales dont le droit cantonal ou fédéral délimite un cadre général sans pour autant donner une compétence très précise[28]. Comme son nom le dit lui-même, le droit cantonal définit les grands axes mais les communes fixent le détail dans leurs règlements communaux. Cela fonctionne comme une sorte de mandat général de compétence et laisse ainsi une certaine marge de manoeuvre dans la mise en application par les communes. Ce type de compétences est cependant moins large que le principe de compétences résiduelles et les compétences propres car il donne un cadre général à suivre (voir infra pour exemple).

La plupart du temps, toujours dans ce but de respect du droit supérieur, les communes se voient donner un cadre[29] dans lequel elles peuvent exercer des compétences propres et/ou des compétences déléguées. Pour cette raison, la qualification entre compétences propres, déléguées, cadres voire de compétences résiduelles est parfois complexe. Nous admettons que la catégorisation binaire a comme avantage une plus grande clarté pour le grand public.

Le principe de compétence résiduelle

Pour les cantons qui ne présentent pas cette binarité dans leur législation cantonale ou dans leur Constitution, une autre approche a été utilisée : le principe de compétence résiduelle de la commune.

Ce principe est plus simple que la binarité entre compétences propres et compétences délégués. Selon ce principe, la commune assume elle-même les tâches qui ne reviennent ni à la Confédération ni au canton[30]. Ce sont principalement les cantons alémaniques[31] qui ont adopté cette systématique (mais pas que).

Liste des cantons ayant le principe de compétence résiduelle
Canton Source
Appenzell Rhodes-Extérieures Cst./AR ; RS/AR 111.1
Argovie Cst./AG ; RS/AG : 110.000
Bâle-ville Cst./BS ; RS/BS : 111.100
Berne Cst./BE ; RS/BE : 101.1
Thurgovie Cst./TG ; RS/TG : 101
Zürich Cst./ZH ; RS/ZH : 101
Jura Cst./JU ; RS/JU : 101

Articles connexes

Sources

  1. ↑ https://www.bfs.admin.ch/asset/fr/20604224
  2. ↑ https://www.ville-fribourg.ch/histoire-de-fribourg
  3. ↑ BELLANGER, Communes et villes, N1-3 p. 754.
  4. ↑ MALINVERNI/HOTTELIER/HERTIG RANDALL/FLÜCKIGER, Droit constitutionnel suisse, N 237.
  5. ↑ ATF 143 I 272 consid. 2.3.1.
  6. ↑ CONSEIL FÉDÉRAL suisse, Message relatif à une nouvelle Constitution fédérale (FF 1997 I 1 ss, p. 220) ; ATF 146 I 83; ATF 131 I 91, in : JdT 2006 I 507 ; MALINVERNI/HOTTELIER/HERTIG RANDALL/FLÜCKIGER, Droit constitutionnel suisse, N239
  7. ↑ MALINVERNI/HOTTELIER/HERTIG RANDALL/FLÜCKIGER, Droit constitutionnel suisse, N237.
  8. ↑ Par ordre alphabétique : Art. 90 Cst./AG ; art. 95 al. 3 et 111 al. 1 Cst./BE ; art. 45 al. 3 et 76 al. 1 Cst./BL ; art. 68 al. 1 Cst./BS ; art. 115 Cst./FR ; art. 137 Cst./GE ; art. 120 al. 1 Cst./GL ; art. 47 ch. 5 Cst./GR ; art. 92 al. 2 let. J et 111 Cst./JU ; art. 73 al. 2 Cst./LU ; art. 73 et 96 Cst./NE ; art. 74 al. 1 Cst./NW ; art. 76 al. 2 ch. 4 Cst./OW ; art. 61 Cst./SZ ; art. 46 al. 2 Cst./TG ; art. 23 et 70 let. f Cst./TI ; art. 106 al. 2 Cst./UR ; art. 140 Cst./VD ; art. 55 ch. 2 et 75 Cst./VS ; art. 47 al. 1 let. h Cst./ZG ; art. 94 Cst./ZH.
  9. ↑ MALINVERNI/HOTTELIER/HERTIG RANDALL/FLÜCKIGER, Droit constitutionnel suisse, N237.
  10. ↑ 22 Id., p. 1851.
  11. ↑ MALINVERNI/HOTTELIER/HERTIG RANDALL/FLÜCKIGER, Droit constitutionnel suisse, N240.
  12. ↑ MALINVERNI/HOTTELIER/HERTIG RANDALL/FLÜCKIGER, Droit constitutionnel suisse, N241
  13. ↑ https://www.jura.ch/DFI/COM/Les-communes-jurassiennes/Types-de-communes/Types-de-communes.html
  14. ↑ https://www.jura.ch/DFI/COM/Les-communes-jurassiennes/Types-de-communes/Types-de-communes.html
  15. ↑ https://www.jura.ch/DFI/COM/Les-communes-jurassiennes/Types-de-communes/Types-de-communes.html
  16. ↑ https://www.chgemeinden.ch/fr/newsroom/beitrag/2022_01_06_nouvelle-annee-2022.php
  17. ↑ DÉFAGO, Gouvernement et administration, p. 1851 ; MALINVERNI/HOTTELIER/HERTIG RANDALL/FLÜCKIGER, Droit constitutionnel suisse, N256.
  18. ↑ DÉFAGO, Gouvernement et administration, p. 1852.
  19. ↑ Par exemple : art. 49 Cst. FR ; a contrario : Neuchâtel laisse aux communes une grande autonomie organisationnelle dans le choix du mode d’élection, par le peuple ou l’assemblée de commune (art. 95 al. 3 Cst./NE).
  20. ↑ Par exemple : Art. 141 Cst. GE.
  21. ↑ Par exemple : Art. 81 al. 1 Cst. NW.
  22. ↑ 30 MALINVERNI/HOTTELIER/HERTIG RANDALL/FLÜCKIGER, Droit constitutionnel suisse, N267.
  23. ↑ DÉFAGO, Gouvernement et administration, p. 1852.
  24. ↑ MALINVERNI/HOTTELIER/HERTIG RANDALL/FLÜCKIGER, Droit constitutionnel suisse, N253.
  25. ↑ MALINVERNI/HOTTELIER/HERTIG RANDALL/FLÜCKIGER, Droit constitutionnel suisse, N254 et 252.
  26. ↑ MALINVERNI/HOTTELIER/HERTIG RANDALL/FLÜCKIGER, Droit constitutionnel suisse, N252
  27. ↑ GRODECKI, Compétences communales, p. 27. ; MALINVERNI/HOTTELIER/HERTIG RANDALL/FLÜCKIGER, Droit constitutionnel suisse, N275.
  28. ↑ GRODECKI, Compétences communales, p. 27.
  29. ↑ MALINVERNI/HOTTELIER/HERTIG RANDALL/FLÜCKIGER, Droit constitutionnel suisse, N243.
  30. ↑ GRODECKI, Compétences communales, p. 28.
  31. ↑ GRODECKI, Compétences communales, p. 29
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